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(五）法学教育管理体制的变革 对于那些已经开办法律院系的全日制高等学校，司法行政机关应当充分运用其管理国家统一法律执业职格考试的便利，对于这些高校的法学教育水平、师资状况、办学质量、人才培养、毕业生水平等进行定期审查和评估。

下面依次对这些问题作出分析。经过为期两年的试点，2017年6月27日，全国人大常委会通过了修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，检察机关可依法对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为提起民事公益诉讼，也可以对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为的情况提起行政公益诉讼。

至于违法所得没收之诉，并不是一种典型的刑事公诉，而是在刑事公诉过程中延伸出来的特殊民事诉讼。在司法体制改革过程中，人们除了担心公安机关滥用侦查权以外，还担忧监察委员会同样会滥用侦查权，对个人的权利和自由进行任意侵犯。在我国刑事司法制度中，对侦查权制约不足导致侦查权的普遍滥用，这是一个亟待解决的制度难题。根据2012年刑事诉讼法，在被告人逃匿或者死亡的情况下，检察机关作为国家利益的代表，向法院提交一份没收其违法所得的申请书，法院确定6个月的异议期，允许利害关系人提出异议。与此同时，对于法院司法裁判的制约机制还尚未健全，无论是来自当事人的诉权制约机制还是来自上级法院的审级制约机制，都难以对法院的自由裁量权进行有效的限制。

北京、上海、重庆等地的检察机关甚至还在进行审查批捕听证程序改革试验，由负责审查批捕的检察官主持，侦查人员、犯罪嫌疑人、辩护律师同时参与，对案件是否达到逮捕条件、是否具备逮捕必要进行面对面的举证、质证和辩论。而在简易程序和刑事速裁程序中，随着被告人当庭认罪认罚，并自愿选择简易程序和速裁程序，检察机关的定罪公诉将变得相对简化，其主要职能是提起量刑公诉，督促法院接受本方的量刑建议。另外，计划供地还常因地征不下来，或规划变更，或冗长的审批程序，造成大量批而未供、供而未用的闲置地。

还要改进之处则在于，这一规定的适用范围似乎非常狭小，因为既然土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的建设项目都属于公共利益，需要由政府征收后才能进入建设用地市场，那么，集体土地所有权人能够出让、租赁、作价出资或者入股的集体土地，就只剩下符合土地利用总体规划且位于城市建设用地范围之外的集体经营性建设用地。只有继续完善，未来的土地管理法才能成为推动改革的利器，而不会成为土地制度全面深化改革的障碍。有媒体报道，国土资源部在征求意见，综合各方面的意见之后，已经于2017年7月27日向国务院上报了土地管理法（修正案）送审稿，供国务院审议。然而，这种制度设计与十八届三中全会的改革要求存在差距，也与征求意见稿自己明确提出的国家建立城乡统一的建设用地市场改革目标不吻合。

就像郑振源先生最近指出的那样，建设用地指标给多了，没有项目用不了地，造成土地闲置。其一，要继续解决土地利用总体规划与住建部所负责落实的城乡规划之间的位阶层级关系。

四、宅基地的思路 复次，在宅基地改革领域，征求意见稿所采取的改革措施是，坚持一户一宅制度，并在此基础上，将不涉及占用农用地的宅基地批准权，从县级人民政府下放到乡（镇）人民政府。文章来源：《南方周末》2017年8月31日。同时，鼓励进城居住的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。但不足在于，其依然将宅基地视为一种由集体提供的社会保障，其所做的改革只是允许宅基地在集体内部进行市场流通。

不过，无论是哪种原因，都共同说明了一个问题，即，这部法律的修改起草工作，应当按照十八届四中全会关于发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这种解决方案有回到计划配置的倾向，与社会主义市场经济发展的要求和改革的趋势存在差距当然，警察法治网络必须要尊重警察管理者对警察个体的一体化领导原则，在涉及到资源分配、业务指挥等问题时，必须秉持一定的长官保留原则，对于因内部行政规则而产生的外部行为合法性问题，需要监控者根据具体情况调整司法审查范围和强度。警察权的控制表面是一个法律制度问题，本质上却是一个政治技术与治理设施的问题。

相关争议的解决是以定性的面相来推进的。行政协助并不是单纯的内部行政程序，其只有在符合一定的法律要件时才可以启动，例如，基于执法条件的保障、基于信息的共享、基于资源的共享等。

在司法体制维度之下，警察个体执法凭借的是业已制定的法规范以及渐趋明晰的司法审查判例。信访制度塑造了一个独立的纠纷解决渠道。

而且后者通常比前者更加具有渗透力。对于强制处分法定原则与令状原则的适用范围是否一致的问题，虽然在学理上仍然存在争议，但不争的事实是，警察强制措施的程序法定化、明确化及其争议解决的诉讼化已经成为法治国家普遍遵循的原则。我国台湾地区警察法实施细则第2条也区分了警察之主要任务与辅助任务，其中防止危害是警察的主要任务，依法促进人民福利为警察之辅助任务。3.管理体制之维度 警察法治网络的塑造必须要考虑到警察权运行过程中的管理因素。而位于上阶层的《治安管理处罚法》在调查程序一章中却仅仅规定了强制传唤措施。显然，前者破坏了程序正义，而后者则严重抑制了警察个体的执法决断力。

这种行动结构如下图所示： 在这样的行动结构中，监控者与管理者的功能定位体现了宪法的权力制约与制度安排，有效遏制了警察权作为组织权力而出现的自主化彰显问题。由此可见，警察参与职务协助之目的仍然限于警察法定任务之中，其与请求方之行政目的并不一致，又因为警察权的高权特征，所以，警察参与职务协助必须是在危害切实发生以后，也必须是在请求方穷尽一切手段之后。

现实中的信访往往最终演变成为一种无穷回合的模糊规则博弈。[53]王锡锌：《行政正当性需求的回归——中国新行政法概念的提出、逻辑与制度框架》，《清华法学》2009年第2期，第105-110页。

所谓强制措施，是指通过有形力或者违反公民个人意思自由之手段而实施的对公民基本权利的干预行为。[56]同时，科层制也存在着正式权力僵化的弊端，而上文所述的信访程序的判而不审以及执法考核的案牍劳形，正是科层制弊端的并发症。

这体现在警察权的运行上，就是必须有法可依，并且是有良法可依。行政管理与行政法的区隔使得对行政权的约束要区分管理者与监控者[41]两种角色。第三，我国早已建立了行政执法与刑事司法的衔接机制，而2012年《刑事诉讼法》更是确认了行政执法中的证据可以用于刑事诉讼，因而，执法断节问题在公安执法视域内并不是一个突出的问题。[39]这导致舆论很容易溢出执法系统而进入到政治社会系统之中。

长此以往，政府机关效能低下，工作推诿不说，还会养成强权意识，利用警察强制力进行一般行政管理，漠视公民人身权利，阻碍社会的法治进程。[52]其次，当代警务的科技水平不断提高，一些新的技术标准及其应用方法（如电子数据的现场勘查规则）也需要转化为行政规则。

在我国现行司法体制下，检察机关并不能主导公安机关的侦查，而只能在公安机关已经查清基本事实的基础上，在逮捕程序中审查案件情况。例如，在王文军案中，由于现场视频的广泛传播造成了极大的舆论震撼，所以当时的政法机关、党政领导在尚未启动司法程序的背景下就直接作出了要严惩涉事警察的表态。

民众巩固了‘官大一级压死人的认识，倾向于采用将事情闹大(集体访)和向上级反映(越级访)的方式，希望引起上级注意，获得反制基层政权的能力，甚至谋取更多的额外收益。这意味着警察组织将会通过行政命令来完成多维度的秩序维护，警察组织将会参与警务过程。

在立法政策上，非十分必要不应以强行规定，赋予警察协助义务，避免紊乱警察机关与一般警察机关间任务、职权及管辖权之界线，但不论如何，警察机关依法律特别规定得执行协助任务时，应坚守被动性、临时性、及辅助性，以免协助任务成为经常性任务，协办业务成为主办业务，影响警察本人任务之推行。机会主义管理行为通常以非理性手段或激进手段来保障守法目标的短期实现，上文所述的信访程序中的判而不审、无责漫谈中的归责偏见等就属于短期的投机式管理行为。[22]龚海燕：《非警务活动现状梳理与探究》，《上海公安高等专科学校学报》2004年第3期，第29页。至于立案监督，其既无明确的法律制度，检察机关也缺乏对其全面监督的能力。

其后，随着刑法修正案的出台以及《最高人民检察院、公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定》的颁布，治安部门所管辖的案件种类从初始的95种扩展到106种，治安部门侦查权的扩张显而易见。强组织、弱个体成为警察权强弱的结构化特征，而大量的单向的警务政策、警务模式以及非正式的行动逻辑充斥着警察法治的规则体系，有规则而无秩序已成为警察法治进程中的最大顽疾。

然而，案件定性看似可以缓解地方的压力，但实际上却更容易制造出更多的无责漫谈者，也容易塑造出不当的舆情反应机制。而这两种路径与警察效能的考核路径是高度重叠的，成为管理者常态管理的一部分。

[29]自2003年始，信访工作就成为公安机关工作的重心之一，而2005年公安机关的开门大接访活动则将公安信访与当期的公安队伍正规化建设进行了政策叠加。比如，江苏省公安厅从解决感情问题和认识问题入手，变被动接访为主动出击，对重点信访人员实重点接待……‘大接访工作开展以来，江苏省公安厅以人民满意为最高标准，采取一系列措施，力争把‘大接访做成人民满意工作。

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